Ezio Costa Cordella, Investigador REGCOM

Hace algunas semanas se llevaron a cabo la décimo octava versión de las Jornadas de Derecho Ambiental, en la Universidad de Chile. Convocada con el tema de los desafíos y temas pendientes de la democracia en materia ambiental, presenciamos una amplia variedad temática de ponencias que abarcaron desde acuerdos internacionales en la materia (entre ellos, el convenio latinoamericano Principio 10, sobre derechos de acceso a la información y participación y justicia ambiental, que se negocia hace unos años y está pronto a su acuerdo), hasta interpretaciones variables de normas específicas en la legislación ambiental (como es el artículo 17 Nº8 inciso final, de la ley 20.600 que crea los Tribunales Ambientales). La amplitud de materias con la que se enfrentó el desafío de las Jornadas de abarcar la contingencia ambiental en la realidad nacional es interesante, ya que efectivamente la democracia se juega en diversos planos.

Me referiré en especial a este último espacio de discusión, que dio cierre a las jornadas, para controvertir una apreciación que dieron varios de los expositores y que no necesariamente se condice con la realidad. La discusión versa sobre la invalidación en materia ambiental y las interpretaciones variadas que se han hecho de este artículo en lo que va de vida de los Tribunales Ambientales. Estas consideraciones van desde la autodenominada ‘Invalidación Impropia’, hasta la afirmación de que el plazo de 2 años que establece el artículo 53 de la ley 19.880, sería un plazo de prescripción y no de caducidad.

En particular, la discusión versó sobre las consecuencias que podrían tener los fallos de la Corte Suprema en los casos Achibueno y Calfurrupe II. En resumen, dichas sentencias establecen que las reglas de la invalidación en materia ambiental y su convivencia con el sistema de reclamaciones funcionaría de modo que la invalidación puede ser solicitada dentro del plazo de dos años, por quienes no hayan sido interesados en el procedimiento de evaluación ambiental, vale decir, por quienes no hayan realizado observaciones ciudadanas. Quienes sí participaron, en cambio, deben seguir el camino recursivo especial de la ley 19.300 y la ley 20.600, teniendo 30 días para reclamar de una RCA ante el Comité de Ministros o el Director Ejecutivo del SEA, según corresponda.

Esta interpretación lleva a pensar a una serie de expositores que la señal que da el sistema es de “anti-participación”. Esto, en el entendido de que, en caso de no ser parte del procedimiento de participación ciudadana, se tendría un plazo mayor para eventualmente impugnar, mediante una solicitud de invalidación, la RCA. Esto asume sin embargo varios paradigmas que se hace interesante analizar y controvertir. En primer lugar, que la única motivación de la participación es la posibilidad de impugnar un proyecto a futuro, en seguida, que la participación de la ciudadanía tiene un sesgo estratégico y finalmente, que un conocimiento así de especializado y técnico, que además es inestable, puede permear fácilmente la manera en que se comportan los ciudadanos.

Me referiré primero a esto último, porque resulta una presunción transversal y equivocada, que pareciera tener efectos nocivos muy importantes. Las materias especializadas del derecho son de por sí complejas y la primera consecuencia de dicha complejidad es el hecho de que sean difíciles de comunicar a los ciudadanos, máxime cuando no hay vías ni voluntad para ello. Para un ciudadano promedio, es prácticamente imposible comprender cómo funcionan ciertas instituciones; más aún cuando dichas instituciones contienen una variabilidad e incertidumbres latentes, como es el caso de esta interpretación jurisprudencial, susceptible de modificación en cualquier minuto. Pero lo más nocivo de esta interpretación no tiene que ver con lo anterior, sino con el hecho de que no se hagan los esfuerzos por simplificar y poner a la mano del ciudadano la manera en que las instituciones funcionan. En cumplimiento de sus deberes, el Estado debiera advertir a los ciudadanos de las vías de impugnación posibles y sus procedimientos, de manera sencilla y comprensible, cuestión que no es de común ocurrencia.

Esto nos lleva al segundo punto, relativo al comportamiento estratégico. Asumen las ponencias que comentamos, el hecho de que la manera en que se comportan los ciudadanos a la hora de hacer observaciones es estratégica, cuestión que supone la existencia de un conocimiento especial como el que referíamos antes y un objetivo claro en el que se puede utilizar el sistema de una manera diferente a la prevista. Ya dijimos que no pareciera que lo primero es así, pero además, tampoco pareciera existir un único objetivo que sea compartido por todos o por la mayoría de los actores en estos procesos, ni menos que ese objetivo esté configurado en la posibilidad de reclamar de la resolución que emita el Estado.

Con eso llegamos al último punto. ¿Por qué participan los ciudadanos? Una visión de “elección racional” nos lleva a pensar que el único motivo posible es que haya algo que ganar en esa participación, y es esa la base argumental de los expositores que comentamos. A nosotros no nos parece tan claro, pues si analizamos la literatura sobre participación, encontraremos que hay muchos motivos por los cuales esta pueda darse y que no todos tienen que ver con un interés privado. Hay, por lo menos, razones de interés público (mejorar las decisiones de la autoridad, proteger determinados valores y principios) y de interés comunitario (construir tejido social, proteger valores comunitarios) que mueven también a las personas a hacerse parte de las participaciones ciudadanas. Adicionalmente, quienes tienen un interés privado de todas maneras tienen incentivos para participar, ya sea porque crean que puede satisfacerse en el mismo procedimiento, ya sea porque de todas formas tendrán la posibilidad de reclamar de la RCA, pero por la vía ordinaria de la ley 19.300.

Las funciones de la participación ciudadana, tanto desde el punto de vista del Estado como de los participantes, son variadas. En materia ambiental, esto es especialmente cierto a propósito de la comprensión del medio ambiente como un bien colectivo y de la participación como una de las maneras en que se puede asegurar la protección del mismo, en colaboración entre los actores. La interpretación que se ha hecho de la invalidación en materia ambiental amplía considerablemente el rango de opciones de acceso a la justicia en esta área y sin perjuicio de que ello pueda tener complejidades, no nos parece que, más allá del sesgo del litigante, el desincentivo a la participación ciudadana sea una de ellas.