José Miguel Valdivia, Investigador RegCom

Por sentencia de 26 de diciembre pasado, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional una ley que, entre otras cuestiones, hubiera permitido a la Dirección General de Aguas imponer sanciones administrativas ante la transgresión de las reglas del Código de Aguas (Rol 3958-17, sobre proyecto de ley que introduce modificaciones al marco normativo que rige las aguas en materia de fiscalización y sanciones). Conforme al Código, estas infracciones son –salvo que “la ley no indicare la autoridad encargada de imponer la multa”– de conocimiento de los juzgados de letras (art. 175); otras sanciones –por incumplimiento de medidas provisionales adoptadas por la DGA– las impone la justicia de policía local (art. 306). El proyecto buscaba radicar competencias sancionatorias en la autoridad administrativa, tal como ocurre en la generalidad de los sectores regulados.

En buenas cuentas, el fallo impide derogar preceptos legales sobre esta materia. Es paradójico que se impida al legislador derogar reglas antiguas. En una república moderna, el trabajo legislativo supone prácticamente por definición innovar en el mundo jurídico, dejando atrás soluciones anteriores y proponiendo otras nuevas. El principio de que las reglas legales están hechas para durar indefinidamente se enfrenta normalmente con los propósitos de progreso jurídico: las reglas nuevas se reputan mejores. Por eso no se discute que legislador siempre puede derogar las leyes, ya sea mediante actos explícitos en tal sentido o simplemente por la adopción de reglas inconciliables con las anteriores.

Los razonamientos relevantes se contienen en los considerandos 24 y 25, pero no está para nada claro cuál es el fundamento que llevó al Tribunal a decidir de este modo. Parece que el Tribunal entiende que al conferirse la potestad sancionatoria a la DGA el presunto infractor quedaría “impedido… de reclamar judicialmente y de manera eficaz” la multa, lo cual importaría infringir “el derecho al debido proceso”. Abundando, el fallo dice que de esta manera se conculcaría el artículo 38 de la Constitución, en tanto posibilita a las personas reclamar contra todo acto de la administración. En la medida que las resoluciones de la DGA son siempre reclamables judicialmente (Código de Aguas, artículo 137), estos planteamientos carecen de sustento. Adicionalmente, el fallo sugiere que la regla sería inconstitucional en tanto “resta una competencia del juez”. Pero esta idea tampoco puede tomarse en serio, desde que las competencias de los jueces las define la ley… y era precisamente a raíz de esa definición competencial que el Tribunal Constitucional pudo pronunciarse sobre el proyecto.

Es problemático que este modo de argumentar llegue a recibir aplicación extensiva, pues conduciría al resultado (también paradójico) de que el legislador no podría despenalizar ningún hecho ilícito para habilitar a las autoridades administrativas para imponer las sanciones. Ese tipo de decisiones (frecuente tanto en la experiencia comparada como chilena) se justifica por razones de eficacia en la persecución, por una reconsideración del valor relativo de las infracciones, o por otros criterios de política criminal; nada de eso quiere ver el Tribunal. Mientras varios estiman que el derecho penal es de ultima ratio, pareciera que el Tribunal cree que es la unica ratio.

Por lo mismo, la sentencia el Tribunal Constitucional desconoce una evolución muy significativa del derecho chileno que ha conducido a legitimar la sanción administrativa como una herramienta importante en la regulación de mercados y el disciplinamiento de actividades privadas. Como se sabe, aunque la Constitución no contiene reglas que prevean la llamada potestad sancionadora de la administración, su legitimidad constitucional no ofrece dudas. En efecto, una jurisprudencia constante y no desmentida al menos desde 1996 ha reconocido que es conforme al ordenamiento chileno que legislador atribuya a la administración este tipo de potestades, a condición de que, en tanto manifestación del ius puniendi estatal, se sujeten a garantías análogas a las que imperan en el orden penal (TC, 26 de agosto de 1996, Rol 244, Ley de Caza).

Hay que reconocer que en el derecho constitucional comparado se conoce alguna experiencia tendiente a impedir la derogación de reglas, conforme a cierto ideal progresivo en la defensa de derechos fundamentales o de otros valores relevantes (principio a veces llamado de “no regresión”). Con arreglo a esa orientación, la derogación de garantías que rodean el ejercicio de derechos fundamentales sólo puede aceptarse si va de la mano con su fortalecimiento o, al menos, con la configuración de otras que sean equivalentes. En el caso, el Tribunal estima que la garantía de un procedimiento judicial previo a la imposición del castigo no pudo ser sustituida por otra garantía de un procedimiento idéntico (art. 174 del Código) pero confiado a la autoridad administrativa, sumado a la tutela judicial posterior a la imposición de la sanción administrativa. A la luz de la experiencia chilena de los últimos veinte años, esta conclusión deja perplejo, porque sugiere que todo el derecho administrativo sancionador sería inconstitucional, al no brindar garantías suficientes para los presuntos infractores.

Es muy difícil estar de acuerdo con esta sentencia. Su resultado es retrógrado, sus fundamentos, frágiles y su consistencia jurisprudencial, inexistente. La buena noticia es que, en gran medida gracias a la jurisprudencia constitucional antigua, aún queda mucho por hacer en el derecho administrativo sancionador.